达巍：在妥协与平衡间演进的美国总统初选制度

达巍
清华大学战略与安全研究中心客座研究员、国际关系学院校长助理

|  3月3日，在美国洛杉矶，前副总统拜登（右）发表讲话。新华社/法新

3月3日是2020年美国总统大选两党初选的“超级星期二”（Super Tuesday）。民主党“老将”拜登成功“逆袭”，在党内保持暂时领先。初选是观察和理解美国政治制度的极佳窗口。在扣人心弦而又瞬息万变的选情之外，或许我们应该将眼光放得更深远一些，去看看美国初选制度当中的诸多细节。我们能从其中看到几百年来美国政治制度的持续进步与发展，也能看到各种利益与理念博弈之下的诸多妥协与无奈。

一、初选选举与党团会议

总统初选是美国两党目前使用的党内总统候选人产生程序。通过这一程序，各州确定本州参加两党代表大会的党代表投票意向。在党代会上，两党再正式提名本党总统候选人。今年的初选于2020年2月3日在艾奥瓦州拉开大幕，这一进程将持续到6月初。各州的初选结果，将决定每个总统参选人在这个州能拿到多少党代会代表名额。参加两党代表大会的代表绝大多数都是“保证代表”(pledged delegates)。他们在党代会之前已公开承诺过将把选票投给本党哪个参选人。7月13-16日和8月24-27日，民主、共和两党将分别举行全国代表大会，正式选举并提名本党正副总统候选人。近半个世纪以来，美国历次总统初选都是在代表大会举行前的初选当中就已经明确了总统候选人，党代会更多的则是一种政治“嘉年华”而已。

然而，在“初选-党代会”这个粗线条之下，还有很多非常复杂的细节。例如最基本的，我们一般所谓“初选”（primary），内部又包含了两种最主要形式，即初选选举（primary election）与党团会议（caucus）。初选选举和党团会议又分别有多种方式。采取何种方式进行初选，基本由两党的州委员会决定。不过无论在英文还是在中文当中，人们一般就以“初选”（primary）来泛指整个进程。

如果一州举行的是初选选举，那么过程基本上其他选举差不多。投票人领到选票，以无记名投票的方式作出自己的选择即可。不过，初选选举又分为封闭初选、开放初选等。封闭初选只允许同党的选民在本党的初选中投票，注册为共和党的选民参加共和党初选投票，注册为民主党的选民参加民主党的初选投票。更多的州则举行开放初选，也就是说选举对选民的党派注册并无要求。无论你注册为哪个当的党员，都可以参加初选投票。

党团会议则比初选选举复杂得多。大致而言，党团会议是政党组织的地方会议，有点像乡亲大会。今年第一个举行初选的艾奥瓦州，全州设有上千个党团会议点，一般是在学校、图书馆等社区公共设施内举行。会议上，往往先有一段各个候选人的干部争取民意的机会。随后就是投票过程。有的党团会议是真正的投票，一人发张白纸，选民写上自己支持的候选人的名字；有些党团会议则是“用脚投票”。与会者按照各自支持的候选人来分组。支持同一候选人的与会者站到一起形成一组。得票率15％是一个“生存线”，得票不到15％的候选人将不会被记入最终结果。支持这些候选人的选民将有30分钟考虑自己何去何从。于是在这30分钟里，邻居们就展开拉票行动。随后大家重新站队，并获得本选区的正式结果。

这些复杂之处当然会造成了不少争议。比如说有些参选人在本党注册选民当中得票数位居第一，但还是输掉了开放初选。党团会议“用脚投票”似乎没有无记名投票那么公平。2008年初选奥巴马赢得艾奥瓦州党团会议之后，就有人认为这是由于有些选民在公开站队的过程中，由于怕被别人批评为歧视黑人，所以不好意思站到其他参选人队伍里。

二、历史传统与现代制度

那么，为什么美国两党不能在全国实行统一的初选选举，一人一票选出本党的的候选人呢？对此，我们需要先回顾一番美国两党总统候选人提名制度的发展过程。

美国宪法对美国总统候选人提名制度没有规定。这是因为在美国建国之初并没有政党。华盛顿本人极力反对政党政治，不过，在他担任总统的8年时间里，美国逐渐出现了两个松散的政党雏形——民主－共和党（Democratic-Republican Party）以及联邦党(Federalist)。到1796年美国准备选举华盛顿的继任者时，联邦党人通过召开国会小范围党团会议（caucus，美国Algonquin印第安人语，意为“酋长聚会”）推选了约翰·亚当斯为总统候选人，随后民主－共和党也推出了托马斯·杰斐逊。这就是今天党团会议的来源。这一形式一直维持到1824年。

1824年的选举是美国历史上一次有名的肮脏选举。松散的民主－共和党的高层在提名时任财政部长特劳福德为总统候选人。但是这一提名饱受攻击，导致最终一共有4名候选人参加了总统大选。结果民主－共和党正式提名的特劳福德得票仅列第三而未能当选。得票第二的小亚当斯通过换取得票第四的亨利·克莱的支持而当选了总统。普选票和选举人票均得票第一的安德鲁·杰克逊反而未能当选总统。在这次臭名昭著的暗箱操作之后，新出现的民主党（即由安德鲁·杰克逊领导）和辉格党开始采用召开全国代表大会的形式来确定总统候选人。参加全国代表大会的代表，由选区会议、州代表会议或者各州党团会议逐层选举产生。这就构成了我们今日看到的两党初选制度的大框架。从国会党团会议决定演进到全国代表大会决定，显然政治参与的范围从政治上层人物小圈子扩大到了更多的党员范围内。不过，这种代表大会制度，仍然无法避免一些重量级人物在代表大会中影响普通党员，操纵选举。

扩大参与范围，让更多的普通党员乃至民众进入提名程序，并且让他们的意见具有约束力，是避免党内“大佬”控制提名程序的根本办法。进入20世纪初期后，美国兴起了“进步主义”运动。政治运行中的公平与正义被提上议事日程。一些州举行普通党员参加的初选，结果供本州参加全国代表大会的代表参考。1910年开始，俄勒冈州要求本州出席全国代表大会的代表的投票必须与州内初选的结果一致。这是现代美国总统候选人初选选举制度的开始。此后，采用初选选举制度的州越来越多。到今天，美国多数州采取初选选举制度。

不过，仍有一部分州继续采取党团会议的形式来决定本州支持的人选。与初选选举相比，今天的党团会议颇有古风，类似于美洲殖民早期的市镇会议，具有草根民主、市民自治的特色，可谓深植于美国政治传统。需要注意的是，今天的党团会议也不再是当年那种小圈子决定候选人的形式了。党团会议同样由普通选民参与，其结果同样具有约束力。

显然，美国总统候选人制度是在历史中逐步发展的。我们还需要考虑美国的两个特点：一是美国是联邦制，各州的力量比较强大；二是美国政党是选举型政党，组织相对松散。由于初选制度是从历史中来，因此并没有整齐划一的“美感”，而是一步一步逐渐发展，发现问题和漏洞逐步改革；由于各州的力量强大而政党缺乏有力的中央力量，因此初选制度的改革基本是以州为单位，也基于此各地采用的方式、演进的速度各有不同，这就是美国初选制度复杂性的由来。

当然，在一个大脉络还是存在的：即逐渐从精英治理向大众民主过渡。当代的美国总统初选与党团会议的发展，基本趋势都是扩大政治参与范围，让普通党员乃至非党员的选民的意见来决定本党总统候选人的产生。

三、政党引导与人民决定

一个政党党内的初选并不是真正的大选。一般参加初选投票的注册党员只有20％左右。可以想象，会去参与党内初选的，一般都是一些政治立场特别坚定、有着比较强烈的投票愿望和表达欲望的人。这些人往往有比较鲜明甚至极端的政治理念。前文提到过“封闭初选”和“开放初选”。如果预选仅仅限定在本党党员内部，也就是说实行“封闭初选”，那么就有可能造成比较温和的参选人在党内初选失败，只有在政治光谱上很右或者很左的候选人才能通过初选。可是这样产生的候选人在参加大选时，可能就会因为过于极端而无法当选。

扩大初选投票范围，实行“开放初选”，让独立选民参与进来，除了扩大政治参与的考虑之外，也是希望初选能够选举出在政治光谱上更接近中间、更能被全国各种政治倾向选民接受的候选人。目前，实行“开放初选”的州越来越多。2020年民主党在24个州举行“开放初选”。可是，另一种观点则对此表示质疑：如果政党推出的候选人不能代表本党鲜明的政治理念，那么还要政党有什么用？

|  3月3日，在美国埃塞克斯章克申，联邦参议员桑德斯发表讲话。新华社/路透

对于一个政党而言，是迎合多数选民的想法并确保本党执政重要，还是推动本党的政治理想、政治议程重要？究竟应该是政党以及其中的精英引领普通民众，还是民众的选择塑造甚至决定政党的方向？这的确是一个困难的问题。不过，无论哪种看法正确，在事实层面，美国各州有的采取封闭式初选，有的采取开放式初选，倒是形成了一种事实上的平衡。

表现“政党引导还是人民决定”平衡的例子，还有“超级代表”制度问题。如前所述，初选选出的党代会代表必须按照初选结果投票。不过，在保证代表之外，民主、共和两党还有“超级代表”、“无保证代表”等制度。以民主党为例，2020年民主党全国代表大会的保证代表共计3979名。但保证代表外，前总统、国会两院中的民主党议员、各民主党州长都自动成为代表大会代表。2020年，民主党“超级代表”的票数占到党代会全体代表的16%左右。而按照过去的制度，超级代表的投票意向是不受初选结果限制的。也就是说，如果有两名保证代表得到的“保证代表”数量比较接近，那超级代表就可能决定最终的总统候选人提名人选。2008年初选，奥巴马明显压倒希拉里，但是希拉里迟迟不肯承认败选，将悬念一直拖到党代会中。很多人认为她是寄希望于超级代表。2016年民主党初选，党内一些超级代表很早就公开表态支持希拉里。桑德斯认为这样的做法给人以党内高层支持希拉里的印象，因而十分不满。最终民主党决定对超级代表制度作出重大改革。根据这一方案，2020年民主党党代会上，如果有一个参选人获得50%以上的保证代表，超级代表将不参加投票。如果没有人获得50%以上，超级代表将加入第二轮投票。这一改革能否落实到位仍有待观察。今年早些时候，当桑德斯在党内呼声占优时，美国媒体报道称民主党内一些高层在暗中商议取消2016年的改革提议，后来因担心引起众怒而暂时搁置。

无论是“开放初选”的扩大，还是“保证代表”权力的扩大，近五十年来，我们看到的大趋势是民意逐渐压倒党内高层。这一趋势当然具有当代的“政治正确性”，但是是否合“理”，还是值得深入思考。

四、大州与小州

艾奥瓦州是美国第一个举行党团会议的州，新罕布什尔则是第一个举行初选选举的州。在美国政治中，这两个州被看作整个初选的风向标。其结果，将对随后半年的初选产生莫大影响。原因很简单，从众心理，也就是“花车效应”。美国选举的历史表明，如果一个候选人同时拿下艾奥瓦和新罕布什尔，那么他就很有可能可以拿下全国提名。反过来说，在艾奥瓦和新罕布什尔两个州都输掉的参选人，很少能够赢得最终提名。当然，事情都有例外。2020年民主党初选桑德斯赢得了新罕布什尔，在艾奥瓦州与布蒂吉格打成平手。不过在“超级星期二”，看似已经快要出局的拜登反而后来居上了。

但是无论如何，美国两党总统候选人都高度重视艾奥瓦和新罕布什尔这两个州。在艾奥瓦，美国两党总统候选人们在电视广告上就投入了近7千万美元。折合到230万选民身上，每个选民平摊到30美元。由于最终参加党团会议的选民只有10－20％，因此候选人们相当于为每个党团会议与会者花费了150-300美元来做电视广告。在这两个州，候选人常常访遍每一个县。那些在全国名气比较小、资金比较少的候选人，往往采取集中力量在艾奥瓦和新罕布什尔的策略。“好钢用在刀刃上”，只要拿下这两个地方，名气以及资金就会找上门来。反之，如果输掉这两个州，初选前貌似强大的候选人也可能很快土崩瓦解。

|  3月3日，选民在美国加利福尼亚州一个投票站外排队等待投票。新华社记者 李颖 摄

然而，艾奥瓦和新罕布什尔在美国都是不折不扣的小州。艾奥瓦人口315万，占全国总人口的0.95%。新罕布什尔州人口135万，占全国人口的0.40％。那些无论人口、幅员还是经济都更为重要的州难免不服气：凭什么这两个州享有如此重要的地位？此外，两地的白人比例高于全国水平，都没有大城市，人均收入高于全国，因此它们代表的是白人的、富裕的、乡村的、北方的美国。这两个州在美国的代表性也是很有疑问的。

新罕布什尔和艾奥瓦优先初选的支持者们当然也有他们的理由。首先，这两个州最早初选，可以鼓励候选人采取一种更贴近选民的竞选方式，他们可以更直接地倾听选民的声音，这在美国被成为“零售政治”。这种方法也给了那些名气不大、资助不多但是资质优秀的候选人平等的机会。如果没有这两个州的优先权，各候选人必须同时在全国竞选。这有利于有钱有名的候选人，他们可以利用媒体 “批发”给民众一个美丽但可能虚假的形象，不用再去直接与选民接触，商业广告的力量也将压倒实质的政策讨论。因此，“零售政治”可以带来更优质的竞选。其次，给予小州优先权，实际上也是美国联邦体制内大州和小州之间的一个平衡。如果没有这种优先，候选人一定优先加州、纽约、得克萨斯等人口大州。小州的声音自然将被大州淹没。第三，艾奥瓦和新罕布什尔的优先地位是一个行之有年的传统，在没有各方均可接受的替代方案之前，应该予以尊重。

两方面似乎各有道理，很难取得一致。结果就是各州为了自己的利益而自行其事，纷纷提前本州初选时间。艾奥瓦和新罕布什尔为了保住“第一州”的地位，也不断提前自己的初选和党团会议时间。过去几次初选，艾奥瓦州在1月初就开始了党团会议。这使得整个初选进程延长了好个月，变得更加劳民伤财。为此，美国两党纷纷祭出杀招，禁止各州提前初选时间。今年初选的开始时间才终于回到了2月。

大州、小州；政党、人民；传统、现代……在多种力量的交互作用下，美国形成了今日我们看到的复杂的初选制度。近观之下，我们会发现这套制度并不那么完美，不那么精密，甚至也不那么民主和公平。然而这是活生生的美国政治文明现状。它不那么完美，但却是美国政治制度在本土逐渐生长演进的结果；各种力量和观点不断博弈、妥协，却也在客观上确保了这套制度总体比较民主和公平；确保了各方都能接受，并认可其合法性。说到底，政治制度、政治文明本就是有机的生命体。世界上从来就没有什么完美的政治制度设计。有的，只是各个民族面对自己的传统与现实，不断地向着更好的政治、更好的生活的努力。